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          如何理解完善國有企業法人治理結構
          2023-11-21 17:09:42 選編:李永生

          溯源

          中國公司法人治理結構這種組織形式,是在黨的十一屆三中全會以后,國家實行改革開放政策,逐漸建立起具有中國特色的社會主義市場經濟公司制下才得以誕生。在中國,部分公司的法人治理結構流于形式,尤其是在國有獨資公司中。首先,沒有股東大會,其董事會成員和經理層人員都是由行政部門和黨的組織部門委派和任命的。其次,由于國有資產管理體制改革不到位,國有股東不明確,加之現存的人事制度改革不配套,沒有形成完善的股東會與董事會之間的獨立和制衡關系,治理結構也就如無根之樹。中國公司在法人治理結構方面還有許多尚未完善的地方,汲取國外先進發達國家在公司法人治理結構方面取得的先進經驗和較為完善的法人治理制度精華,并融入中國自身的觀點和實踐,對中國公司法人治理結構進一步發展和完善,是中國社會主義市場經濟發展的客觀要求。

          國有企業法人治理結構

          國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量,是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。因此,要完善中國特色社會現代企業制度,形成科學有效的公司治理機制。這也是2020年發布的《國企改革三年行動方案》中八大重點任務中的第一項。

          什么是中國特色的現代企業制度呢?最主要的體現是在公司治理結構和決策機制上,與西方現代企業制度建立以來形成的實踐上的不同。說具體一點,就是黨組織在國有企業治理中的角色定位和如何融入公司治理結構的問題。談到如何融入,就會涉及角色邊界和權力重構。

          2020年12月30日召開的中央全面深化改革委員會第十七次會議通過了《關于中央企業黨的領導融入公司治理的若干意見(試行)》,其中要求正確處理黨組織、董事會和經理層等治理主體的關系,堅持權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡等公司治理結構,推動制度優勢更好的轉化為治理效能。

          對于如何更好的界定各治理主體的權責邊界,《國企改革三年行動方案(2020-2022年)》、《關于中央企業在完善公司治理中加強黨的領導的意見》、《中央企業董事會工作規則(試行)》等文件給出了方向性指引:

          黨組織:把方向、管大局、促落實;

          董事會:定戰略、作決策、防風險;

          監事會:強監督、查風險、糾偏差;

          經理層:謀經營、抓落實、強管理。

          這幾個關鍵詞把國有企業治理層面的幾個關鍵主體的職責進行了定位:

          (一)黨組織權責

          黨組織對于黨組織建設、廉風黨政建設等黨建相關工作負有直接決策權,并負責領導實施。對于企業的“三重一大”事項也要發揮領導作用,嚴格把關。涉及企業改革和發展的問題更要從實際出發,建立適應新時期國有企業發展的雙軌運行公司治理結構。

          1.要把加強黨的領導和完善公司治理統一起來。國有企業應當將黨建工作要求寫入公司章程,寫明黨組織的職責權限、機構設置、運行機制、基礎保障等重要事項,明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序,落實黨組織在公司治理結構中的法定地位,保證黨和國家方針政策的貫徹執行,保證黨組織把方向、管大局、保落實。

          2.國有企業重大經營管理事項必須經黨委(黨組)研究討論后,再由董事會或者經理層作出決定。研究討論的事項主要包括:貫徹黨中央決策部署和落實國家發展戰略的重大舉措;企業發展戰略、中長期發展規劃,重要改革方案;企業資產重組、產權轉讓、資本運作和大額投資中的原則性方向性問題;企業組織架構設置和調整,重要規章制度的制定和修改;涉及企業安全生產、維護穩定、職工權益、社會責任等方面的重大事項;其他應當由黨委(黨組)研究討論的重要事項。國有企業黨委(黨組)應當結合企業實際制定研究討論的事項清單,厘清黨委(黨組)和董事會、監事會、經理層等其他治理主體的權責。

          (二)董事會權責

          董事會是企業經營決策主體,定戰略、作決策、防風險?!岸☉鹇浴狈矫?,董事會應當建立健全企業戰略規劃研究、編制、實施、評估的閉環管理體系;“作決策”方面,董事會應依照法定程序和公司章程決策企業重大經營管理事項,比如,企業經營計劃、重大投融資事項、年度財務預決算、重要改革方案等,并督導經理層高效執行;“防風險”方面,董事會應當推動完善企業的風險管理體系、內部控制體系、合規管理體系和違規經營投資責任追究工作體系,有效識別研判、推動防范化解重大風險。董事會審議重大經營管理事項,重點研判其合法合規性、與出資人要求的一致性、與企業發展戰略的契合性、風險與收益的綜合平衡性等。

          1.董事會是公司的決策機構,要對股東會負責,執行股東會決定,依照法定程序和公司章程授權決定公司重大事項,接受股東會、監事會監督,認真履行決策把關、內部管理、防范風險、深化改革等職責。國有獨資公司要依法落實和維護董事會行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利,增強董事會的獨立性和權威性,落實董事會年度工作報告制度;董事會應與黨組織充分溝通,有序開展國有獨資公司董事會選聘經理層工作,加強對經理層的管理和監督。

          2.優化董事會組成結構。國有獨資、全資公司的董事長、總經理原則上分設,應均為內部執行董事,定期向董事會報告工作。國有獨資公司的董事長作為企業法定代表人,對企業改革發展負首要責任,要及時向董事會和國有股東報告重大經營問題和經營風險。國有獨資公司的董事對出資人機構負責,接受出資人機構指導,其中外部董事人選由出資人機構商有關部門提名,并按照法定程序任命。國有全資公司、國有控股企業的董事由相關股東依據股權份額推薦派出,由股東會選舉或更換,國有股東派出的董事要積極維護國有資本權益;國有全資公司的外部董事人選由控股股東商其他股東推薦,由股東會選舉或更換;國有控股企業應有一定比例的外部董事,由股東會選舉或更換。

          3.規范董事會議事規則。董事會要嚴格實行集體審議、獨立表決、個人負責的決策制度,平等充分發表意見,一人一票表決,建立規范透明的重大事項信息公開和對外披露制度,保障董事會會議記錄和提案資料的完整性,建立董事會決議跟蹤落實以及后評估制度,做好與其他治理主體的聯系溝通。董事會應當設立提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會等專門委員會,為董事會決策提供咨詢,其中薪酬與考核委員會、審計委員會應由外部董事組成。

          (三)監事會權責

          監事會是公司的監督機構,依照有關法律法規和公司章程設立,對董事會、經理層成員的職務行為進行監督,其職能是強監督、查風險、糾偏差。

          1.監事會是公司的監督機構,依照有關法律法規和公司章程設立,對董事會、經理層成員的職務行為進行監督。要逐步提高專職監事比例,增強監事會的獨立性和權威性。對國有資產監管機構所出資企業依法實行外派監事會制度。外派監事會由政府派出,負責檢查企業財務,監督企業重大決策和關鍵環節以及董事會、經理層履職情況,不參與、不干預企業經營管理活動。

          2.健全以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度,支持和保證職工代表大會依法行使職權,加強職工民主管理與監督,維護職工合法權益。國有獨資、全資公司的董事會、監事會中須有職工董事和職工監事。建立國有企業重大事項信息公開和對外披露制度。

          3.強化責任意識,明確權責邊界,建立與治理主體履職相適應的責任追究制度。董事、監事、經理層成員應當遵守法律法規和公司章程,對公司負有忠實義務和勤勉義務;要將其信用記錄納入全國信用信息共享平臺,違約失信的按規定在“信用中國”網站公開。董事應當出席董事會會議,對董事會決議承擔責任;董事會決議違反法律法規或公司章程、股東會決議,致使公司遭受嚴重損失的,應依法追究有關董事責任。經理層成員違反法律法規或公司章程,致使公司遭受損失的,應依法追究有關經理層成員責任。執行董事和經理層成員未及時向董事會或國有股東報告重大經營問題和經營風險的,應依法追究相關人員責任。企業黨組織成員履職過程中有重大失誤和失職、瀆職行為的,應按照黨組織有關規定嚴格追究責任。按照“三個區分開來”的要求,建立必要的改革容錯糾錯機制,激勵企業領導人員干事創業。

          (四)經理層權責

          1.經理層是公司的執行機構,依法由董事會聘任或解聘,接受董事會管理和監事會監督??偨浝韺Χ聲撠?,要切實履行謀經營、抓落實、強管理職能,依法行使管理生產經營、組織實施董事會決議等職權,向董事會報告工作,董事會閉會期間向董事長報告工作。

          2.建立規范的經理層授權管理制度,對經理層成員實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配制度,國有獨資公司經理層逐步實行任期制和契約化管理。根據企業產權結構、市場化程度等不同情況,有序推進職業經理人制度建設,逐步擴大職業經理人隊伍,有序實行市場化薪酬,探索完善中長期激勵機制,研究出臺相關指導意見。國有獨資公司要積極探索推行職業經理人制度,實行內部培養和外部引進相結合,暢通企業經理層成員與職業經理人的身份轉換通道。

          常規的公司治理結構涉及“三會一層”,即股東大會、董事會、監事會、經理層。但《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》國辦發〔2017〕36號提出了“國有獨資公司不設股東會,由出資人機構依法行使股東會職權?!彼試歇氋Y企業的法人治理結構為黨組織、董事會、監事會和經理層。

          國有企業的黨建與公司治理融合模式

          (一)寫入章程,明確地位

          1.國有企業章程中黨組織條款應當按照《中國共產黨章程》《中國共產黨國有企業基層組織工作條例(試行)》等有關規定,寫明黨委(黨組)或黨支部(黨總支)的職責權限、機構設置、運行機制等重要事項。明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序。

          2.設立公司黨委(黨組)的國有企業應當明確黨委(黨組)發揮領導作用,把方向、管大局、保落實,依照規定討論和決定企業重大事項。設立公司黨支部(黨總支)的國有企業應當明確公司黨支部(黨總支)圍繞生產經營開展工作,發揮戰斗堡壘作用;具有人財物重大事項決策權的企業黨支部(黨總支),明確一般由企業黨員負責人擔任書記和委員,由黨支部(黨總支)對企業重大事項進行集體研究把關。

          3.對于國有相對控股企業的黨建工作,需結合企業股權結構、經營管理等實際,充分聽取其他股東包括機構投資者的意見,參照有關規定和本條款的內容把黨建工作基本要求寫入公司章程。

          (二)雙向進入,交叉入職

          1.內涵

           指黨組織和董事會的成員雙向進入,交叉任職的做法。國有企業的交叉任職大多是指黨組織書記兼任董事長,黨組織副書記兼任副董事長或總經理,黨組織委員兼任副總經理。在具體實行過程中,黨組織副書記往往還可兼任工會主席。

          2.適用范圍

          此種模式目前是黨建與公司融合過程中運用最廣泛、最重要的模式。例如海南省第七次黨代會就明確指出,國有企業要完善“雙向進入,交叉入職”領導體制,著力解決黨建工作弱化、淡化、虛化、邊緣化的問題。

          3.優點

          交叉兼職的模式明顯地簡化了黨組織和董事會兩大國企內部系統間的信息交換過程,因而有效的減少了內耗,大幅度降低了體制成本,使企業大系統運轉自如,有利于提高國有企業的綜合效益。

          4.缺點

          交叉任職的模式下,要求兼任的黨員是復合型人才、具有極高的素質、否則難以在企業經理管理中發揮關鍵作用。如果由黨組織書副書記兼任總經理,其可能會無法進入董事會決策層,而削弱黨組織參與國有企業重大決策、發揮政治領導的作用。如果是黨組織書記兼任副董事長,那么其在董事會中的決策由其個人獨立承擔責任,這與他作為黨委代表的意見可能發生沖突,因為黨委會決策實行少數服從多數的原則,

          (三)“一肩挑”模式 

          1.內涵

          指黨組織書記兼任國有企業董事長的融合模式。企業高層決策采取“一肩挑”模式的同時,企業內部的部門設置往往比較負責。例如職能部門的設置采取多種形式,有的合署辦公,職能交叉,有的一套人馬兩塊牌子等。

          2.適用范圍

          這種模式廣泛適用于改制后的國有大中型企業,尤其國有獨資企業。這些企業通常黨建基礎良好,適應市場經濟發展規律,公司的治理結構較為健全。我國各省國資委在每年度“關于巡視整改的通報”中都會披露“一肩挑”模式在國企中的推行進展情況。

          3.優點

          這種模式下的黨組織和董事會人員高度重合,黨組織和國企的公司治理機制融為一體,可以避免決策程序因不同機制的安排而受影響。

          4.缺點

          國有企業采用“一肩挑”模式不僅會面臨交叉任職模式的一些風險,還可能面臨監督風險。由國有企業的黨組織書記直接兼任董事長職務,如何約束其個人的權力也是兩種機制融合下所面臨的難題,如果約束不力,會導致獨斷專行和貪污腐敗的問題,因而需要高度關注。

          國法人治理結構的決策差異

          黨組織、董事會、總經理辦公會都是通過會議形式具體決策的,在決策模式、決策過程中會有其共同點和差異點,具體總結如下:

          (一)共同點:

          ?。保疅o論什么類型的會議都要進行決策,采用集體決策形式的目的、目標都是一樣的。都是為了通過群策群力的決策方式,找出更多的可能性,提升決策的科學性。

          2.黨組織會議、董事會、總經理辦公會,決策的基本流程基本上都是相近的。步驟基本如下:

          一是確定議案;

          二是相關負責人介紹內容;

          三是按照特定順序不同參會人員進行意見表達;

          四是會議召集人或主持人進行總結;

          五是通過特定程序明確議案結論;

          六是形成書面記錄和紀要。

          3.三種決策會議審議的三重一大議案是重合的。

          (二)差異性:

          1.模式不同

          黨組織實行民主集中制,董事會實行票決制,總經理辦公會實行經理負責制。

          2.機制不同

          (1)黨組織決策時依據《中國共產黨章程》相關規定,即“黨組織討論決定問題,必須執行少數服從多數的原則。決定重要問題,要進行表決。對于少數人的不同意見,應當認真考慮。如對重要問題發生爭論,雙方人數接近,除了在少數緊急情況必須按照多數意見執行外,應當暫緩作出決定,進一步調查研究,交換意見,下次再表決?!?/span>

          (2)董事會的決策流程則要依據各公司的章程制定。根據一人一票的原則,由公司董事會成員對議案進行審議并表決。

          (3)總經理辦公會通常屬于《總經理議事規則》進行規定,一般實行集體議論,統一決策的議事機制??偨浝磙k公會議對所議事項應當進行充分討論,力求一致,有意見分歧時,由總經理在充分聽取意見的基礎上做出決定。不同意見可以保留,并在記錄會議中說明。

          黨組織如何發揮前置程序和作用

          2019年12月印發的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例(試行)》第十五條明確指出 “國有企業重大經營管理事項必須經黨委(黨組)研究討論后,再由董事會或者經理層作出決定?!薄?,明確了國有企業黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序。

          在實際操作過程中,黨組織前置審議包括前置于董事會和前置于經理層兩種模式,具體差異如下:

          (一)黨組織審議前置于董事會

          僅對需要董事會決策的事項進行審議。經理層決策的事項不屬于重大決策事項,因而可不由黨組織前置把關。該模式能夠有效地將黨組織前置把關融入法人治理體系,同時保證黨組織會議召開頻率適中,決策效率較高。

          (二)黨組織審議前置于經理層

          對需要經理層和董事會決策的事項進行審議。該模式下,黨組織會議覆蓋的議題較為廣泛,能夠有效地對企業經營的各個方面進行把關,但缺點是黨組織會議召開頻率較高,且由于多數企業黨組織人員與經理層人員高度重疊,同一議題需經過相同人員的多次討論,從一定程度上影響了決策效率。

          綜上所述,黨組織審議前置于董事會前比較合理。

          小結

          完善地方國有企業法人治理結構是全面推進依法治企、推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求,是新一輪地方國有企業改革的重要任務,是完善地方國有企業現代企業制度、積極適應新一輪國有企業改革新形勢下的新要求。

          在完善國有企業法人治理結構工作中要堅持以下四點要求:

          (一)堅持黨的領導

          要落實全面從嚴治黨戰略部署,把加強黨的領導和完善公司治理統一起來,明確國有企業黨組織在法人治理結構中的法定地位,發揮國有企業黨組織的領導核心和政治核心作用,保證黨組織把方向、管大局、保落實。堅持黨管干部原則與董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權相結合,積極探索有效實現形式,完善反腐倡廉制度體系。

          (二)堅持深化改革

          要尊重企業市場主體地位,遵循市場經濟規律和企業發展規律,以規范決策機制和完善制衡機制為重點,堅持激勵機制與約束機制相結合,體現效率原則與公平原則,充分調動企業家積極性,提升企業的市場化、現代化經營水平。

          (三)堅持依法治企

          要依據《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國企業國有資產法》等法律法規,以公司章程為行為準則,規范權責定位和行權方式;法無授權,任何政府部門和機構不得干預企業正常生產經營活動,實現深化改革與依法治企的有機統一。

          (四)堅持權責對等

          要堅持權利義務責任相統一,規范權力運行、強化權利責任對等,改革國有資本授權經營體制,深化權力運行和監督機制改革,構建符合國情的監管體系,完善履職評價和責任追究機制,對失職、瀆職行為嚴格追責,建立決策、執行和監督環節的終身責任追究制度。


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